标题“诱民致富”与“政府致负”

　　前些年，“逼民致富”的故事已经讲得够多了，内容大致都是在农村的产业结构调整中，基层政府以行政动员和指令性手段引进某一种具有市场效益的经济作物，要求农民统一种植。由于是以行政指令和长官意志为上，这一类以引导农民致富为初衷的行政动员与运作，未必会受到当地农民的欢迎和配合，极端的情况下也可能发生农民抵制甚至反抗的例子，所以，也就有了个别地方“逼民致富，逼死农户”的情况以及学界对“逼民致富”现象的相应分析。
　　如今，随着中央重农、安农和稳农政策的大力推行，这一类因逼民致富而逼死农户的极端事件大概再难得听说，催与逼的事情少了，农业结构调整一类的事情却还得要多做和做好，一来这关系到一乡、一镇、一县的经济与社会发展，二来也影响到地方百姓和上级领导对基层政府主要领导的评价，总不能为官一任却山河依旧吧？尤其是后者，似乎更是影响到乡镇主要领导干部能否顺利升迁的大事。但是，如今这“逼”的法子使不得了，而改“逼”为“诱”，或曰引导，就成为一些地方在农业结构调整中经常采用的与时俱进的好办法。所谓”，就是给农民以看得见的好处，让他们自觉自愿地跟着乡镇政府走。例如，要在本地引进和推广一种新的经济作物，农民不熟悉，心里没有底，乡镇干部就带着村组干部外出参观、学习和取经；为了动员农民跟着干，就干脆连种子，有时候还要加上化肥和农药，也统统由乡镇政府包揽提供，让你包赚不亏。总之，就是要施之以利与惠，让农户这“三军”还未动，就尝到那先得“粮草”的甜头。试想，这样一来，还怕有谁不积极跟进？
　　这倒也颇为符合市场社会和理性经济的精神。市场经济搞了这么多年，农民们可都是越来越讲实惠了，光靠宣传发动和思想教育，不先向农民交代清楚如何发家致富的明细账，见不着利益的事情，肯跟你走？因此，要想让农民顺顺当当地响应乡镇领导新一轮农业结构调整的号召，不先给他们一些实实在在的好处，做一些政策上的承诺，那是很困难的。
　　好在如今的乡镇政府也都是在市场经济大潮中呛水出来的，不是说“重赏之下必有勇夫”吗？农民还远不够富，赏也不必重，政府只要能够万无一失地确保农民比现在更好就行。但这种确保不能只是口惠，要让农民相信政府的承诺具有可信度，就得用合同的方式写明。这合同不但要写明白由乡镇政府负责提供种子、化肥和农药，还得写清楚政府制定的保护收购价，一旦新作物来年的市场行情比预期的差，政府就得按保护价收购，而且有多少就要收多少，绝不拒收。这一下，农民们才算是彻底放宽心，敢跟着干了。有了农户的配合，种子、化肥和农药的质量有保障，若是再加上老天爷肯帮忙，风调雨顺，农业结构调整的成功也就指日可待了。
　　“诱民致富”式的操作较之于“逼民致富”，当然是又“进步”了很大一截，于是，它被一些地方的领导总结为引导农民勤劳致富奔小康的成功经验，有了这条成功的经验，加上公路两旁那些成片成垅、十分好看的形象大田，一些基层领导的仕途便也坦荡宽阔起来。看来，这既富了民，又出了经验，还能产生干部的办法对谁都是一条好路子，何不及时普及与推广之？
　　不过，且慢！“诱民致富”术虽然很好，却也不是没有任何代价的，如前所述，这个“诱”字是以基层政府对农民的经济和实物支出为前提的，而且，我们看到，这种支出往往是不计成本和有去无回的，政府把种子、化肥和农药送给农民，说是等来年收获时再扣回来，但如今在一些地方，乡镇政府连该收的赋税都很难收上来，你凭什么就能把已经送出去的东西再要回来？再说当初的结构调整是你要我搞的，不是我要搞的，我配合你就算是不错了，还想多收我的钱？！结果，这送出去的东西十有八成也就权当作是无私支援农民弟兄搞小康建设了，当初本来也就没有指望再收回来的。于是，我们看到，这“诱民致富”往往导致一些乡镇的“政府致负”，即造成政府负债。这个债在有的地方还不轻，如今像农业结构调整这一类惠民的举措越来越多，好多东西都需要政府出钱的，因此，对于一些地方的基层政府来说，往往是好事办得越多，负债也就越多。
　　学界都在说如今乡镇政府的行为像一个公司和企业，但是在农业结构调整这一类事情上，我却怎么看它都像一个慈善家。“诱民致富”与“政府致负”两者究竟是一种什么关系？又应该如何去解释基层政府行为的合理性？一种经典的理解是，政府在放水养鱼，藏富于民，等农民尝到结构调整的好处，变被动为主动，具有特色和规模效应的地方优势产业得以形成，政府就可以从中收获到地方经济与社会发展的大利。这种解释初听起来很有道理，但仔细琢磨，却好像又觉得它只能解释那些占据了市场先发优势的地区，若推而广之，是否成立就不一定。别的不论，就说新作物的价格在农户一窝蜂上的情况下是否还能始终保持市场竞争力，以真正诱使农民将一次性的市场投机转化为结构化的成功转产，就大费思量，况且这也还不是那些基层干部，甚至包括那些结构调整的积极发起者所能够事先预测与知晓的。这些基层干部的心里面其实很清楚，等当地的农户都开始种植当初能给他们带来效益的某种作物时，也可能就是这种作物的价格下跌，农民最终吃亏受损之时。等农民们也察觉到这一点，这市场价格的杠杆便会自动地迫使农民放弃新作物，或者经历再一次转产，或者干脆保险起见，又重新回到传统作物的种植上去，结果，对于相当数量的农民来说，除非是改种金子，结构调整对于他们，到头来很可能还是经历了一番折腾，收获到几许空望。短时期内颇见成效的结构调整在一个较长时期内是否能够成功，真的是一个连乡镇干部自己都说不清楚、想不明白的问题。
　　自己都说不清楚、想不明白，没有答案的事情却偏偏又要如此不计成本地投入，甚至导致政府吃亏负债也在所不惜，原因何在？这其中的奥秘还是乡镇干部自己最清楚。一些乡镇干部在动员村组干部积极配合农业结构调整工作时，就往往直言不讳地说，这是县里部署，县委主要领导亲自抓的一项工程，乡镇是××书记亲自挂帅，关系到咱们乡镇的形象，××书记平日对咱们不错，我们必须得买这个面子，抬这个桩。原来，整个事情从一开始就没有离开过既定的谱，答案其实还是那两个词——政绩与形象。既然涉及到政绩与形象，眼睛就自然不能老是盯在经济上，只算经济账，还得算算政治账。事情但凡牵扯上政治，就更是一个带有全局性的宏大问题，这其中所关系到的，可不再是简简单单的农民致富，它更为根本的还是我们地方主要领导主抓的中心工作是否能够得到落实。既如此，自然得全力以赴，不惜代价，局部利益服从整体利益，经济利益服从政治利益，小损失服从大收获。站在这个角度看问题，这个乡镇领导才叫做有高度，讲大局，讲政治，与上级领导保持一致。与这个高度、大局与一致相比较，花点钱还不都是应该的事？况且如今在数量化的考评机制之下，乡镇与乡镇之间还要讲贡献，比能力，对于一个乡镇领导来说，还有什么比出色地完成上级布置的中心工作更能展示自己的贡献和能力？这一下，我算是真真切切地搞明白了，原来，在一些乡镇地方较着劲儿干上了的一轮又一轮的“诱民致富”，比之于早些时候的“逼民致富”，手法虽有不同，背景也不尽一样，原理与精神却还是相通的，那就是不断地以光彩耀人的政绩来照亮咱们一些地方领导头上的那个顶子。
　　不过，如果把话就仅仅说到这里，即使问题本身已经讲透，却可能仍然不够，因为谁都知道，为了政绩而牺牲经济本身就是一个对上负责的压力型行政体制不易克服的痼疾，从这个角度上看，“诱民致富”无非是“逼民致富”的另外一种表现形式，而只有对上述问题做进一步的追问，思考促使形式改变的深层次原因，才会加深人们对由这一问题所折射出来的当下基层行政运行现状及其特征的认识。这一追问就是：一个被学界习惯性地嵌格在“强国家—弱社会”的官民互动视野中的基层乡镇政权何以至于连在为自己的脸上贴金时都不得不屈就于它所治下的百姓？
　　一种意见可能会认为，这是中央政府强制性政策约束使然，这话自然是不错，然而，需要我们注意的是，在中央政府的强力约束之下，基层乡镇所丧失的，恐怕绝非仅仅是“逼民致富”的能力，它所丧失的毋宁说首先是自身的部分治理能力本身——一些地方依法征税能力的部分丧失就是一个最重要和最基本的指标。这样说绝非是指责中央政府造成了此种状况，而是说中央政府的硬约束在某种程度上倒是的确使乡镇政权近年来逐渐积累起来的问题得以以一种更为原生态的方式充分暴露。这一问题就是:由于种种原因，部分乡镇政府在治理过程中与农民的互动，实际上已经陷入要么依靠强力及相应的越权和越线来维持，要么处于无能境地，要么干脆只能以向农民“行贿”的方式来实施治理这样一种多重困境之中。所谓“强国家—弱社会”，在特定的乡镇场域中未必是对官民互动状况的一种真实描摹，在更多的时候，它实际向人们所展现出来的可能更是一种“弱国家—弱社会”双向并存的状貌，即基层政权治理资源和治理能力的不断流失已经成为困扰基层政治与行政运转的重要原因，并且它在实际上也同样阻挠着乡村社会本身的健全发展。因此，我们才可以看到基层政府往往被农民所“反制”的种种奇特现象，谓其奇特，是因为这种“反制”在绝大多数场合并不意味着“民权”的增长，而仅仅只是意味着官权的式微，所以，它实际上向人们展现的是一种有效治理的缺失。
　　这就提醒人们，在思考有关乡镇体制改革的问题时，必须同时把强化乡镇治理能力也纳入考虑的视野，在不断寻求乡镇治理民主化和法制化之时，也花大力气去研究如何强化其治理能力，而不是削弱甚至取消这一能力。笔者认为，任何乡镇改革的思路必须有助于这两个方面的完善才可能得以确立，否则，人们将会发现，与程序上的基层民主和法制建设进程相伴随的，可能会是一个不断凸显的乡镇行政衰败过程。可惜的是，在相关研究中，对前者人们充分重视，而对于后者，主流学界甚至还未将其视为一个真正的问题。