标题政府机构改革与公共行政观念

　　在常人眼中，政府机构改革的主要内容无非就是精简机构和人员。这样的改革中国自古就有，最为著名的当为唐代李世民的“官在得人，不在员多”的“省官减冗”之举。而在新中国的历史上，自一九五八年年初的国务院机构改革算起，精简政府机构和人员的努力大约已有七次之多。从膨胀到精简的多次循环可以看出，以“精简”为核心的中国机构改革颇具难度。针对这种难度，人们通常开出的“处方”有二：一是机构改革的方案、实施过程和改革成果必须要同法律相结合，以避免有令不行，朝令夕改的情况的发生；二是机构改革必须要同政府职能的转变结合起来，尤其是政府在管理经济方面的职能要定位在宏观调控领域，要把实现“精简”和实现职能转变两个目标统一起来。无疑，将这两个方面的问题展开会涉及一揽子问题，而我认为，政府机构改革应强调的是观念层面上的问题，即今天的中国人(包括官与民)对“政府”(此处的政府非指国际公法意义上的政府，而是等同于“公共行政机构”的概念)的理解和认识。换句话说，中国国家机构的膨胀与效率低下同其国民的“公共行政观念”之间有何关系？
　　公共选择的理论认为，政府部门的支出源于公共资金(如税收)，这种资金缺乏明确的利益主体；同时，政府官员的工作努力与其正当收入之间也难以建立直接而又紧密的联系，这些现象不仅影响了政府公务员的积极性和创造性的发挥，同时也隐藏着诱发其“寻租”(rent－seek-ing)行为的可能性。再者，政府的活动最具有垄断性，人们一般无法直接衡量政府的效率，也难以有效地监督政府是否妥善地履行其同选民之间的“政治契约”，而当政府的活动具有了合法的依据之后，这样的监督将更为困难。问题的关键在于，政府有着内在的不断膨胀的冲动。对于各个公共行政部门来说，只有不断地扩大部门的规模和权力，才能获得更多的部门利益；作为“理性自利的行动者”，绝大多数官僚都会不断地寻求提高自己的官阶、权力、薪俸和特权。而越是官僚主义盛行的政府部门，“寻租”就会越容易，为了不劳而获或者少劳而多获的目的，人们越发会努力地“挤”进该部门。这一切不可避免地导致政府管理领域的扩大、机构和人员的膨胀以及成本的提高。
　　正因为如此，我们的力气才需要花在如何减少、预防、避免“自利”的官员们转变成为一个个贪官污吏，克服机构和人员反复膨胀的难题。为此，加大法治化监督和惩处的力度绝对重要，同时，我们也要加大改善公共行政观念的力度。政府不能成为行政官僚图谋私利的“港湾”，政府的活动对于产生它的选民(“人民”或“公民”)来说只是一种“服务”，选民、人民或公民是这种“服务”的“评判者”、“消费者”和“选择者”(consumerism)。故此，“为人民服务”应该永远作为中国政府活动的基本要求和最高目标。
　　在市场体制下，人们逐渐趋向于将政府定位为“三者”，即公共事务的管理者、宏观经济的调控者以及国有资产的所有者。作为前面“两者”，政府的活动是服务性和管理性的，其活动本身不是市场交换品，不能在市场上出售。该“活动”不以盈利为目的，不直接创造财富，它同作为企业法人并以盈利为目标的公司的活动性质截然不同。在这个意义上，政府是无“钱”的，它的“钱”主要来源于税收。税收的功能很多，但是，从社会契约的角度而言，可以把税收理解为“公共服务的对象”愿意向“服务提供者”所付出的代价或者说是其缴纳的资助费。至于政府能否作为“第三者”，即国有资产的所有者，在理论上并没有统一。严格地说，国家才是国有资产的真正所有者，从表达方式上看，“国有”资产、“国有”企业、“国有”土地等提法本身已经体现出谁是“所有者”(国有企业公司化过程中，有人提出了“政府股东权”的概念，从政府和国有资产的关系来看，此概念难以成立，可以讨论的只是“国家股东权”)。说到底，政府只是国家所有权的“代表(理)者”，这种关系在现行《土地管理法》中已有规定。显然，如果否认了政府作为国有资产所有者的身份，而将其定性为国家所有权的“代理者”的话，“政府无钱论”更加可以成立。
　　政府无钱却常常可以随意支配钱？政府可以不断或反复地膨胀其机构，扩充其人员，增加其福利。这种现象的出现，从“标”上看，“制度不严”使其然，“法治不健”使其然，然而，从“本”上看，是不合时宜的公共行政观念顺其然。
　　自二十世纪五六十年代以来，“管理主义”成为许多西方国家改革政府，重塑政府形象的最基本的理念之一。所谓“管理主义”就是将私营企业的管理思想和方法适用于政府活动，其中心思想就是看中“钱的价值”(value－for－money)，注重对资源的利用效率(the efficient use of re-sources)，并以这两个方面为基础强调政府对公众的责任(public ac-countability)。由于，在传统的欧洲大陆人观念里，政府和私人的活动性质大不相同，而在英美人的管理思想中，公和私则有着太多的相通之处。所以，英美传统的西方国家在适用“管理主义”于政府活动的改革中更为领先。例如，根据《富尔顿报告》，英国在一九六八年就开始筹划在政府内部的许多部门建立“核算单位制”(accountable units)。根据这样的制度，即使像国防部训练士兵的活动，也需要进行投入产出的计算分析(每周一个士兵的训练花费同每个纳税人的纳税额相比)。这套方法在一九七九年以后时兴于英国政府的多项政府改革之中。再如，澳大利亚先在维多利亚州实行“绩酬一致”(pay－for－performance)改革，而后，将其推广至新南威尔士州以及联邦所有的高级文官。这种制度的目标是打破僵化的、根据公务员的职位与等级决定其薪俸的传统做法，以激励他们的工作热情。类似的制度，美国也在实行。其他的一些像取消长俸制、采取合约制以及部门私营化等举动皆体现了以“钱”和“效率”为核心的“管理主义”思想。
　　西方的这种“管理主义”的行政观念，很值得我们借鉴。至少可以增强公务人员“勤俭为政”、“为民服务”的思想，同时，也可以让某些官员大肆挥霍、追求特权时，增加一点“害羞”的感觉。倘若，为民者也能够通晓“官本无钱”、“官须监督”的基本道理，至少可以唤醒他们通过正当途径捍卫自身利益的动力与勇气。时至今日，这样的“觉醒”绝对不是误国的坏事情，相反，它会有利于实现政府机构改革的目标，克服和预防不良行政，当然，它也是实现法治行政的重要基础(以权利制约权力)。美国的Reagan总统说过：Government is not the solution to the problem.It is the problem。这句话反映了西方人对政府的“警视”态度。
　　二○○○年五月二十六日稿于沪上