标题我眼中的农民负担

　　农民负担问题一直是农村工作的核心问题之一，也是一个老大难问题。如何在我国这样一个情况极其复杂的现状下有效地制止农村“三乱”、规范农民的税费问题一直困扰着中央政府。为此，中央决定二○○○年在安徽省试点“税费改革”，把农民的所有应纳的税务和应缴的费用“摊丁入亩”，规定每亩土地的所有税费是一百斤水稻的价值，农民们只依据自己承包的土地多少核算自己应缴纳的税费。如果试点成功，该制度可能会在更大的范围内推广。由于每个农民承包的土地面积基本上是固定的，那么依据这个制度农民的负担看起来也是基本恒定的。如果真正把该政策落实到位的话，那么农民负担问题似乎也就一劳永逸地解决了。我的老家在安徽西部的农村，今年我回去过春节，在走访和交谈中，发现了与农民负担有些关联的令人担忧的问题。
　　首先是当地农村中政府功能的极大削弱及其带来的严重后果。农民们反映，近年来村委会在当地农村中的事务主要就是三项：一个是贯彻计划生育政策；一个是贯彻火葬政策，另一个便是收缴税费。在这三项中，由于前两项是政府提供的服务，而后一项是农民们为此付出的代价，不应该算作政府的功能，所以政府现在在当地农村的职能仅是贯彻计划生育和火葬政策这两项。对于农民建房的地皮进行管理以及给中小学拨款的功能，但是由于现在农民建房的数量极少，而且手续简单，该两项功能一年也占用不了管理人员几天的时间。至于往日的在农闲时兴修水利、在干旱季节组织引水灌溉、维护农村社会治安、传播生产和科技信息等政府功能几乎丧失殆尽，而治安和治水可以说是中国自古以来政府存在的最主要的两个正当理由。
　　这种政府功能的削弱现在已经带来了恶果。首先是现在农业生产完全靠天下雨，一些蓄水设施由于年久失修，泥砂淤积，其蓄水功能已经大大地降低了，所以雨季时降下的大量雨水绝大部分白白地流走了。留下的部分即使在雨水正常的年度供应农业用水也很勉强，一旦遇上雨水不足的年份，就会出现农田供水的不足。以往的灌溉渠道也都已经荒芜失修了，在干旱时也没有村委会或者镇政府组织引水灌溉。由于水利问题涉及到水量的存储、分配、运输、渠道的修建和维护等很多环节，因此，靠单个人或者某个小集体不可能解决。在我国治水是政府的一项由来已久的义务。但是现在当地政府已经几乎不再履行这项义务了。像这几年的雨水都很不均匀，当地长期以来沿袭的一年两季的耕作制度(指一季早稻和一季晚稻)无法实现，只能种植一季中稻，仅这一项给当地农民就带来了巨大的损失。又由于每年的税费与农业生产次数并不挂钩，也就是说，生产次数越少，生产成本便越高，所以这也加剧了当地农民抛荒土地的现象。
　　其次，社会治安的恶化，尤其是盗贼的猖獗让农民们损失惨重。这几年由于国家把社会治安的主导力量转向重大犯罪，在客观上弱化了对于轻微犯罪的打击，使得当地的盗贼非常猖獗，我家附近的几个村庄有至少70%的家庭所喂养的家禽在长大时被人洗劫一空。没有被盗窃的家庭主要是把家禽关养于楼房，盗贼夜间无法进入。而且即使偶尔有主人家发觉，抓着了盗贼并把他们交给了公安部门，但是由于现在当地政府对此的处理方式很特别(也许是缺乏经费的缘故)，只要交纳一些罚款，就可以免受刑事处罚，这样导致现在盗贼们愈加胆大，有的甚至白天就敢趁男人们不在家公然抢劫财物，气焰十分嚣张。
　　我们通常把农民们交纳给政府的税费称为“农民负担”，但是从本质上说，凡是农民们非自愿的利益丧失(不管是交纳，还是被抢或盗，亦或是合理期待利益的无法实现)都应该属于“农民负担”的范畴。如果我们仅仅着眼于农民们交纳给政府的税费数量，而不考虑由于政府功能的削弱给农民们带来的实际损失和合理期待利益的丧失，那么这无疑是一笔糊涂账，特别是当交纳的税费数量与政府履行正常职能的经费之间具有某种因果关系的时候就更是如此。
　　据我所知，农民们不是憎恶交纳税费，而是憎恶交纳没有回报或者回报明显低于支出的税费。比如我家乡，这几年来农民们饱受干旱之苦，没有放过一滴河水，但是水费还照样交纳，这样的费用农民们怎么能没有意见呢？而根据一位负责实施村民自治工程的民政部高级官员说，在村民自治的示范村里农民们交纳税费的积极性较往年有很大的提高。
　　这也引出了我在本文中暗含的一个命题：我们不能够只计算政府从老百姓那里取走了多少，还应该计算政府给老百姓带来了多少价值，并且综合地计算百姓的收入和付出以及现状是否达到了最优化的程度。换句话说，农民负担问题很可能是个假问题，如果政府不能给农民的生活提供有效服务的话(这是一种极端的假定，因为国家还有国防和外交以及维持现有制度的最小成本)，那么即使收取再少的税费也难免会成为一种负担。在现有的体制下，中央政府充其量也只能做到“一刀切”地规定农民们支付给政府的“服务费”，至于地方政府给农民们提供的服务质量问题，中央政府恐怕也只能鞭长莫及了。一方面是监督的成本十分高昂，另一方面即使发现地方政府的服务低劣，地方政府也可以拿出最常见的、也是最有力的抗辩理由，那便是“我缺乏足够的办公经费”。
　　正是从这个意义上说，我认为加强地方政权的民主化建设才是解决中国农民负担问题的最有效途径，切实做到地方政府的税费收取和支出由纳税人决定，而且纳税人可以真实地决定地方政府的官员人选。因为“人不会让自己吃亏”，在这种状况下农民们既不会在盗贼泛滥时还克扣政府的治安经费，也不会让政府劳民伤财地去做一些自己本可以有效解决的事务，更不会容忍把钱交给政府以后看见政府官员们吃喝嫖赌全报销；而是根据本地的实际情况决定当地政府的规模和经费，也就是决定自己交纳的税费，以求获得最大的利益。如果不考虑当地的实际情况，就抽象地谈论建设一个“大政府”或者是“小政府”，都是不恰当的。我相信只要我们顺着这条思路走下去，路很可能会越来越好走。