标题贸易管制：一段不容忘却的历史

　　作为一种国际政治斗争的工具，贸易管制在美国外交史上的出现由来已久。第二次世界大战之前，美国政府实行的贸易管制大致有三种类型：对直接交战国的贸易禁运，如一八一二年美英战争期间美国对英国的贸易禁运；在“中立”名义下实行的贸易禁运，如“二战”爆发前后，美国根据《中立法》禁止向交战国双方和任何外国出口武器弹药；在“经济制裁”名义下的贸易禁运，如日本侵华战争逐步升级、太平洋战争爆发前夕美国对日本的贸易禁运。“二战”结束以后直到冷战时代结束，美国政府对所有社会主义国家的贸易管制，则是一种前所未有的新类型，其中既有美国政府单独对社会主义国家的贸易管制，也有以美国为首的西方十七个国家建立的巴黎统筹委员会和三十余个合作国对社会主义国家的国际性贸易管制。其涉及国家数量之多、之广，远非北约组织可比。作为美国对社会主义国家经济遏制政策的基本内容，贸易管制构成美国冷战战略的一个不可分割的组成部分。但是长期以来，人们对冷战的这一面知之甚少。最近崔丕教授出版了《美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国委员会(一九四五——一九九四)》一书，第一次展示了一幅美国对社会主义国家实行贸易管制的全息式图景。
　　在西方学术界，对于美国经济遏制政策和巴统组织的研究已有三十年历史。中国虽然是巴统组织国际贸易管制制度最主要的对象国之一，但是国内有关这一课题的研究才刚刚起步。崔丕先生着眼于美国政治与经济战略的关联性，第一次从纯学术的角度对美国经济遏制政策史的来龙去脉进行了一项系统而详实的研究。
　　崔丕先生将美国和西方世界国家对社会主义国家的贸易管制政策描绘成一种“马鞍型”的发展态势。他认为，五十年代的朝鲜战争可算作一个高峰期。在这一时期，美国建立起单独的贸易管制体系，并且推动西方国家建立了国际贸易管制组织巴黎统筹委员会和中国委员会，贸易管制的主要对象从苏联、东欧国家转向中国。贸易管制的中心是禁运广义上的战略物资。策略手段是将美国对外援助与东西方贸易管制结合起来。另一个高峰期出现在八十年代苏联入侵阿富汗时期。这一次，美国政府、巴统组织将限制高新技术转让作为贸易管制的主要内容，贸易管制的主要对象重新指向苏联，并且在国际范围内建立起“第三国合作”或“类巴统管制”体系。美国政府将“贸易制裁”与东西方贸易管制直接联系起来。两个高峰期的凹部则是朝鲜战争结束以后至缓和时代结束。贸易管制的这一总体趋势与同时期东西方政治格局的演变基本上是吻合的。
　　正是围绕着东西方贸易关系的变动与东西方政治关系变化之间的密切关系，作者安排了这本书的结构和主体内容。一开始，作者回顾了“二战”结束以前美国对苏联的政策与美苏经济关系，论述了在美苏关系从战时协调走向战后对抗的过程中，美国政府是怎样确立对苏联、东欧国家的贸易管制政策的。接下来的几章直奔主题，着重论述美国政府单独的贸易管制政策怎样成为西欧国家共同的贸易管制政策、美国对日政策的逆转与对华贸易管制政策的发端、巴统组织贸易禁运范围的扩大和中国委员会的建立、“巴特尔法”的出台、“中国差别”的由来、艾森豪威尔时期美国和巴统成员国协商缓和对苏联、东欧国家的贸易管制以及美国与其他巴统成员国在“中国差别”问题上的分歧。还探讨了在从有限缓和、缓和时代到新冷战时期的发展过程中，美国和巴统组织的贸易管制政策是怎样从禁运战略物资变成为限制高新技术转让的。最后作者简单介绍了巴统组织解散的原因和过程。
　　与学术界其他巴统史著作相比，崔著关于美国对中国的贸易管制史部分写得尤为详尽。书中所揭示的美国对华贸易管制之严厉，此种管制对中国经济政治影响之深远，读来实在令人感慨。
　　美国对中国贸易管制政策之发端是与美国亚洲战略的调整联系在一起的。“二战”后初期，美国亚洲政策的主要目标是阻止苏联的影响越过传统的范围，美中合作是这一战略的基石，而日本将以战败国的身份被置于严格管制之下。一九四八年秋，国际局势发生了重大变化。在欧洲，苏联断然封锁柏林，冷战“渐入佳境”；在亚洲，中国人民解放军吹响了大反攻的号角，国民党的统治摇摇欲坠。这种形势迫使美国政府重新估价整个亚洲的力量对比，调整并制定新的战略方针。在对日政策方面，美国决定停止实行战争赔偿，推迟对日媾和，而将日本的经济复兴作为首要任务。与此同时，美国开始正视中国共产党即将取得全国胜利这一现实。美国决策人认为，中共在取得内战胜利后既要解决数量庞大的中国人的吃饭问题，又要完成国家重建的任务，这样就势必寻求发展与外界的经贸关系。如果加强美国与中国的经济联系，并促使日本和西欧各国同中共政权恢复和发展贸易关系，就有可能使中国在经济上依赖于西方国家，久而久之就会造成中共与苏联之间的严重冲突。但是，按照美国的价值标准，新中国毕竟是一个“异类”国家，而且美国和西方国家当时已对苏联和东欧开始实施贸易管制，并成立了管制东西方贸易的专门机构，即巴黎统筹委员会。在这种情况下，美国在尝试恢复对华一般经济关系的同时也决定对中国实行某种程度的贸易管制，但其管制标准明显低于苏联和东欧。当然，美国并非真心示惠于中国，而仅仅是把它当作一种斗争手段。美国早已打好如意算盘，一旦当运用经济手段迫使中国远离苏联的政策失败以后，它就准备动员西方的政治经济力量，公开与中共政权作斗争，使中共在日本和西方世界面前彻底孤立，或干脆使之崩溃。但是，久经磨难的中国共产党一旦当家做主，是绝不肯向任何外国势力低头的。面对美国的威胁利诱，中共并不买账，在外交上始终保持着一种独立自主的姿态。
　　朝鲜战争爆发及中国军队入朝参战决定性地改变了中美关系的格局，铸成了中美之间长时间的激烈对抗。由此美国更加确信中苏关系是“铁板一块”，不再考虑用拉拢中国的方法分裂中苏同盟。一九五〇年十二月三日，美国政府制定了全面管制对中国大陆、香港、澳门出口的方针，规定“凡是一个士兵可以利用的东西”都不许运往上述地区。十六日，美国商务部颁发“运输指令T—2”，禁止美籍船舶、飞机向世界各地运输最终出口地是中国的物资。十七日，商务部又宣布对中国大陆进口贸易实行管制。同一天，商务部、国务院发表联合通告，宣布冻结中国大陆、北朝鲜在美国的一切公私财产。一九五一年二月一日，在美国的操纵下，联合国大会通过了指控中国为“侵略者”的决议，要求联合国会员国对联合国军队给予一切援助，而对中国、北朝鲜军队拒绝提供任何援助。
　　为了强化对苏东及中国贸易管制的效果，美国还决定将东西方贸易管制问题与西方的军事战略、美国对欧洲的援助问题直接联系在一起。一九五一年十月二十六日，美国国会通过了《相互防卫援助统制法》(巴特尔法)。按照它的规定，凡是向威胁美国国家安全的任何国家、集团输出美国禁运物品的国家，美国政府将全面停止对该国的经济、军事、财政援助。一九五二年六月，巴黎统筹委员会的禁运物资总数达二百八十五种，这是巴统组织贸易管制史上的最高峰。同时，巴统成员国会议决定对中国实行“特殊待遇”，规定三种巴统管制清单的所有物品一律对中国禁运。这样，巴统组织对苏联、东欧国家与对中国开始实行差别政策，所谓“中国差别”问题由此产生。
　　为了进一步在经济上孤立中国，美国还策划加强对日中贸易的管制力度。一九五〇年十二月六日，盟军总部指令日本政府对中国实行禁运，日本通产省随即宣布停止向中国出口除纤维杂货以外的一切商品。一九五一年六月初，盟军总部又向日本政府发出新的《改订输出贸易管理令》备忘录，追加大量的禁运物资品目。这使得日本对华出口管制远高于巴统的水平。一九五二年八月，巴统组织在亚洲的分支机构“中国委员会”建立，美国、英国、法国、加拿大、日本五国为其成员国。该委员会制定的贸易管制清单将原巴统国际清单中属于限制出口数量及交换出口情报的八十八种物品以及根本不属于巴统管制范围的二百零七种物品，全部都对中国、北朝鲜等亚洲共产党国家禁运。“中国差别”进一步扩大。不仅如此，一九五二年九月，美国还与日本签订秘密备忘录：今后日本对巴统贸易管制清单中的所有物品、美国管制清单中的所有物品、根据美日秘密备忘录确定增加的所有物品一律实行管制。
　　朝鲜战争结束以后，面对英、日等国要求缓和巴统贸易管制的呼声，新上台的艾森豪威尔政府开始认真考虑缓和东西方贸易管制问题。一九五四年三月，美国与英法代表就此问题展开谈判。经过数月的争持，到八月份，各方终于达成协议，使得巴统国际管制清单物品从四百七十四种削减至二百五十二种。但是，这次对东西方贸易管制的大幅度调整并未涉及对华贸易管制问题。而这个问题后来成为美国与英日等国之间的重要外交问题。其实早在一九五四年七月巴统会议上，日本代表就表示，如果只缓和对苏联、东欧国家的贸易管制，经由苏联的转口贸易势必增加，对华贸易管制的实效将减低。日本主张在适当时机重新讨论“中国差别”问题。向来重视对华贸易的英国则直截了当地向美国表示：如果美国不同意缓和对华贸易禁运，英国将单方面废除“中国差别”。美国政府是极力反对废除“中国差别”的。美国政府认定，“对共产党中国的贸易管制，不仅要阻碍其战争潜力本身的增长，而且要阻碍其工业化；对欧洲苏联集团的贸易管制，则只是要阻碍其在欧洲战争潜力的增长”。为了协调与其盟友的关系，美国虽然勉强同意与他们进行有关“中国差别”的谈判，但是美国坚决拒绝在废除“中国差别”的形式下彻底缓和对华贸易管制，而是力求在继续维持“中国差别”的前提下，尽可能将缓和限定在最低限度以内。这使得上述谈判毫无进展。一九五七年，英日等国径直宣布废除“中国差别”，美国则单方面保留了“中国差别”，并一直持续到七十年代初。
　　为何艾森豪威尔政府只缓和对苏联及东欧国家的贸易管制，而继续固守对中国的全面禁运政策？崔丕先生给我们提供了一个合理的解释。他认为，之所以如此，原因是多方面的。从时间上来看，朝鲜战争甫经结束，美国的社会舆论尚未从敌视中国的状态中解脱出来。另外，艾氏政府的“中国观”也起了相当重要的作用。在这一时期，为了维护共和党统治的稳定，艾森豪威尔把加强与共和党保守派的合作作为其执政的政治基础。共和党保守派是强烈敌视中国的。在世界范围内，他们虽然仍把苏联视为心腹之患和竞争对手，但在亚洲地区他们却认为，主要而且直接的威胁不是来自苏联，而是来自“共产党中国的进攻态势和正在增长的军事力量”。倘若没有美国的抵制，“中国就能征服整个东南亚”。对共产党中国的这种观念，使共和党保守派积极从各种角度陈说继续对共产党中国实行全面贸易禁运的必要性。正因为如此，艾森豪威尔政府始终坚持从军事、政治、经济方面对中国实施全面遏制。
　　美国严厉的对华贸易管制政策造成的后果是严重的。首先，中国委员会的建立使中国与西方国家的贸易急剧减少，而与苏联、东欧国家的贸易迅速扩大。也就是说，中国对外经济关系的结构发生了根本性的转换。中国大陆与香港的进出口贸易虽然仍旧维持着盈余的局面，但香港向中国大陆的出口明显减少。结果，这种局面强化了中国政府在政治、外交上与苏联、东欧国家的战略协调关系，同时，又不可避免地将苏联社会主义建设模式奉为圭臬。其次，美国的全面贸易禁运诚然阻碍了中国的现代化进程，但同样重要的是这种政策也几乎同样损害了美国自己。美国政府不仅每年要付出四千万至七千五百万美元的经济代价，美中对抗持续下去的结果更使美国为此付出了难以估量的政治代价。另外，依我所见，美国严厉的对华贸易管制政策在某种程度上的确达到了美国政府原先设想的目标。随着中国从西方可能获得的经济利益日渐减少，中共向苏联提出了更多的援助要求。但是苏联一贯执行民族沙文主义政策，向中国提供援助绝不是无条件的，其中之一就是要求中国在国内政治及对外政策上完全追随苏联。这显然是中国方面难以接受的，于是中苏分裂成为历史的必然。但是，令美国始料不及的是，当中苏分裂真正发生时，它才发现它并不能从中捞到任何好处。事实上，与苏联分裂后的中国甚至比分裂前更加仇视美国。更为严重的是，在与苏联老大哥分裂后，毛泽东政权面对美国与苏联的双重威胁，加上内部政治斗争的需要，毅然决然地走上了政治极度左倾化的“文化大革命”之路，使中国的发展陷入空前停滞状态。
　　一九九四年三月三十一日，巴黎统筹委员会和中国委员会正式宣布解散。在崔丕先生看来，这标志着冷战在真正意义上的结束。应该说，巴统组织的解散有其深刻的历史必然性。这种结局，其外部因素是苏联、东欧国家的剧变，它带来了冷战基本格局的根本性转变。而国际范围内的资本流动和多用途技术的发展使得东西方贸易管制体系越来越不合时宜。巴统组织解散的内部因素则是美国政府将“不扩散”、“反扩散”政策作为出口管制的首要目的，而把对核武器技术、化学武器、生物武器、运载技术、大规模杀伤性武器的管制摆在首位，把对有可能破坏地区性稳定的国家如朝鲜、伊拉克、伊朗、利比亚的贸易管制作为当务之急，并且越来越利用联合国的集体安全保障机制和北约等机构来运作。可以说巴统组织的解散乃是上述多种因素共同作用的结果。
　　苏联解体，巴统组织解散带来了国际形势的根本性缓和，世界进入和平与发展的新纪元。中国借着改革开放的东风，也迎来了一个全面发展的新时代。但是这并不是说从此天下太平，我们可以高枕无忧了。我认为，从权力政治的角度来看，苏联的解体使得美国成为全球惟一的超级大国，而中国则成了世界上最后一个社会主义大国，这种形势使中国再不能像过去那样在美苏两个超级大国之间搞平衡外交。中国将直面美国这个资本主义世界的霸主。美国是一个现实主义国家，行事的基本出发点是现实的国家利益。美国政治家一贯是按照权力规定利益的概念进行思考和行动的。美国最著名的国际政治学家摩根索认为，这一概念“提供了行动的合理原则，造成了惊人的外交政策上的连续性”。战后几十年间，美国及其他西方大国正是按照这一套现实主义理论来指导自己的对外关系战略的。它们非但从未牺牲自身利益以利他人，反而总是以牺牲他人利益来为自己的目标服务。这种现实主义的对外政策，决定了美国不可能彻底放弃作为对社会主义国家斗争工具的贸易管制。我们应当认真反省以美国为首的西方国家对社会主义国家的贸易管制史给我们留下的深刻教训。
　　我们要认识到，在某种特定的情况下，美国完全有可能恢复它在冷战中的做法。二十多年来，中国的改革开放取得了辉煌的成就。然而在意识形态方面，中国与西方世界始终存在着巨大的差异。这就决定了以冷战胜利者自居的西方国家仍将在相当长的时期内视中国为“异端”。近年来，中国在经济上与国际市场联系的日渐加深给中国带来了巨大的发展机会。但不可否认的是，这也使中国在外交上更容易受西方大国的掣肘，而中国的社会主义建设也将面临更大的风险。
　　近年来，亚太形势出现了重大变化。该地区的许多国家在经济上获得了突飞猛进的发展，综合国力空前提高。中国的高速发展更是引人注目。这一切使得亚太地区成为全球经济发展的重心。有人预测，二十一世纪将是“亚洲太平洋世纪”。在这种情况下，美国开始调整其全球战略。目前，舆论界已经出现了美国战略重心正在东移的说法。特别是去年以来，美国在亚太地区的一系列动作，引起了亚太国家的高度重视。其中的一个重要表现，就是美国开始增加并且扩大在这一地区的联合军事演习。不仅如此，美国还在东亚地区加紧研制和部署“战区导弹防御系统”。去年七月，在美国与澳大利亚展开的防务磋商中，澳方提出，是否可以把现成的美澳之间的军事合作扩大到美国、澳大利亚、日本、韩国，从而建立一个四国的安全磋商机制。这条消息引起了亚太媒体的密切关注。其实，这个所谓的安全磋商机制完全是掩人耳目，它实际上是要建立以美国为首的四国军事同盟。虽然美国并没有公开讲这个磋商机制将要做什么用，但是其针对中国的企图是很明显的。我认为，与冷战时代一样，“遏制中国”仍然是当今美国政府考虑其亚太政策的一个极端重要的因素。而将来若真有与美国摊牌的那一天，贸易管制或将成为西方国家手中对付中国的一种武器。
　　(《美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国委员会(一九四五——一九九四)》，崔丕著，东北师范大学出版社二〇〇〇年五月版，34.00元)